國際經驗助推我國低碳發展

　伴隨著國內外對氣候變化問題的持續關注﹐低碳發展模式已經得到世界各國的普遍認可和積極響應。我國于2010下半年啟動了低碳省和低碳城市的試點工作﹐剛剛通過的“十二五”規劃綱要中也突出強調了要“樹立綠色﹑低碳發展理念”。但由於我國低碳發展起步較晚﹐總體水平與發達國家相比仍有相當的差距。推進我國低碳發展﹐須重視並借鑒國際有效經驗﹐建立健全低碳法律法規體系﹐發揮市場機制的主導作用﹐加強低碳科研的支持力度﹐強化低碳政策的執行效力﹐創新低碳理念﹑制度和標準。
　　立法先行
　　部分發達國家在低碳領域已制定了較為完善的法律法規﹐如英國先後出臺了《氣候變化法》﹑《2008能源法案》和《2010能源法》﹐美國通過了《清潔空氣法》和《美國清潔能源與安全法》﹐德國實施了《可再生能源法》﹑《溫室氣體排放交易法》和《德國能源法案》等。低碳立法為發達國家發展低碳經濟提供了法律保障。我國儘管已制定頒佈了一些旨在促進低碳發展的法律法規﹐但尚未出臺氣候變化相關法律﹐具有能源領域母法作用的《中國能源法》也仍在制定中﹐低碳領域的法律體系有待進一步完善。
　　我國應加快能源法和氣候變化相關法律法規的編寫制定工作﹐將低碳發展上昇到法律法規的高度﹐以保障低碳政策的順利執行。在此基礎上﹐進一步完善低碳領域的輔助性法律法規和行政條例﹐構建一套完整且有利於持續﹑穩定﹑健康推進我國低碳發展的法律體系﹐以形成有利於低碳發展的長效機制。對於已經頒佈的低碳領域法律法規﹐應對其實施效果進行跟蹤調研﹐對社會反饋結果進行歸納分析和影響評估﹐並結合我國低碳發展的現實狀況及時對其修訂和更新。
　　市場機制主導　　
　　發達國家始終堅持市場機制在低碳發展中的基礎性作用。放眼全球﹐歐盟實施了區域碳排放交易體系﹐英國開啟了碳標籤和碳認證的大門﹐德國率先針對航空業溫室氣體排放徵收航空稅﹐芬蘭﹑瑞典﹑丹麥﹑荷蘭開征了碳稅﹐日本積極構建“綠色金融體系”以期形成有利於低碳發展的金融資本市場。與發達國家相比﹐我國目前的節能減排工作仍以行政命令為主要推手。儘管行政命令在短期內效果較好﹐但可能會導致一些地方政府為實現節能減排目標而採取有背于市場基本原則的非常規手段﹐這顯然會增加節能減排的社會成本。
　　我國應完善節能減排的市場化機制﹐降低地方政府對行政手段的依賴。在國家層面﹐應認真研究國外碳排放交易體系的運行機制及氣候變化稅﹑碳稅的施行經驗﹐籌建全國性溫室氣體排放交易市場﹐適時引入碳稅等政策工具﹐建立健全適應我國低碳發展需要的碳金融制度﹐並積極與國際碳金融市場實現對接。地區或行業層面﹐建立區域性或行業性的節能減排目標交易機制﹐以市場機制與行政手段的有效結合來落實各省﹑自治區﹑直轄市節能減碳目標。企業層面﹐通過財稅優惠政策鼓勵能源服務公司的發展﹐在企業中推廣節能管理系統﹐培養能源服務人才和節能減排管理人才。
　　科研支持
　　發達國家的低碳科技研發起步早﹑投入大﹐有效地推動了其低碳領域的產業發展和就業增長。例如﹐德國2009年可再生能源產業從業人數超過30萬人﹐與2004年相比增加了4萬人﹔2009年德國可再生能源裝備製造業營業額為161億歐元﹐比2007年增加約43億歐元。我國對低碳科技研發的支持力度在不斷加大﹐但起步較晚﹐與歐美發達國家相比投入仍顯不足。此外﹐儘管近年來我國新能源產業發展態勢良好﹐但在一些核心技術上缺乏自主知識產權。例如﹐目前全球太陽能級多晶硅的生產主要被美﹑德﹑日等國少數企業壟斷﹐它們掌握晶硅製造技術﹐其產量佔全球市場份額的90%以上。我國應拓寬低碳科技研發資助渠道並進一步加大資助力度﹐促進政府﹑企業﹑科研單位及金融機構的通力合作﹐構建全方位﹑多層次﹑寬領域的低碳科研支持體系﹐同時注重培養低碳科技人才﹐以人才培養促進科技創新﹐以科技創新帶動低碳技術的商業化和產業化。　　
　　設立專職行政部門　　
　　發達國家大多設置了專門負責能源與應對氣候變化工作的職能部門﹐有效地加強了低碳政策措施的執行效力。英國2008年成立了氣候變化委員會和能源與氣候變化部﹐隨後頒佈了《2008氣候變化法》和《2008能源法》﹐並形成了包括法律法規﹑國家戰略﹑行政條例的低碳政策框架﹔美國2002年成立了“氣候變化科技整合內閣委員會”﹐隨後與美國能源部和環保署合作制定了“氣候變化技術方案”等10多項低碳計劃﹔歐盟2007年成立“應對氣候變化臨時委員會”﹐2008年即出臺了一攬子旨在減少溫室氣體排放和保障能源安全的政策措施。我國儘管已於2008年成立了國家能源局﹐但其行政職能與已有部門存在交叉及衝突﹐難以獨立開展能源全面管理工作。2010年成立的國家能源委員會雖然有利於加強能源戰略決策和政策統籌規劃﹐但具體管理職能的履行仍要依靠近20個部級單位的合作支持﹐容易因行政程序過多﹑相互配合不力而影響整體工作效率。國家審計署在2010年節能減排審計工作中發現﹐部分地方政府﹑企業及財政主管部門落實節能減排政策措施不到位的現象時有發生。
　　節能減排管理職能的合理集中有利於強化低碳政策的執行效力。要明確劃分相關行政機構的職能範圍﹐使得不同部門在管理節能減排工作上有章可循﹑各司其職﹐全面提高政府部門在低碳領域的行政管理效率﹐確保有關政策和數據信息上傳下達的暢通無阻。政府部門須構建科學合理﹑硬件齊全﹑反應迅速的低碳政策落實機制﹐包括對低碳政策執行情況的審查審計﹑對高效節能設備方案的推廣及對先進低碳生活消費方式的表彰宣傳等。
　　低碳理念與制度創新　　
　　發達國家一貫很重視低碳理念與制度創新。英國2003年率先提出“低碳經濟”﹐2007年又推出“碳標籤”﹑“碳認證”等新概念﹔美國是最早制定實施嚴格能效標準的國家﹐ 其“能源之星”項目有力地推動了美國的節能減排工作。我國在能效管理方面已頒佈實施了系列能效標準﹐但大多是針對家用電器而推行的﹔在低碳認證制度方面﹐我國政府2010年下半年才正式啟動其框架體系的研究﹔在碳金融方面﹐我國政府于2010年10月才明確提出要建立和完善碳排放交易制度。低碳發展理念與制度的創新有助於國際氣候變化談判及搶佔低碳發展的國際制高點。我國應借鑒發達國家在低碳發展過程中不斷創新碳理念﹑制定碳標準的經驗﹐研究制定符合我國及廣大發展中國家利益的低碳發展新理念﹑新制度﹑新標準﹐探索一條適應我國國情的低碳發展道路。

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